Vom 23. bis 29. Mai 2024 besuchte eine sechsköpfige Delegation der Rechtsarbeitskommission (LAC) des Ständigen Ausschusses des Nationalen Volkskongresses (NVK) Deutschland und Italien. Thema der Fachinformationsreise war die Bekämpfung von Umweltverschmutzung im Zusammenhang mit der Kodifizierung der chinesischen Umweltgesetzgebung.
Zum chinesischen Interesse am Thema:
Im Zuge der Reform- und Öffnungspolitik durchlief die Volksrepublik China nach 1978 einen rasanten wirtschaftlichen und sozialen Wandel, in dessen Folge sich rund 850 Mio. Menschen aus der Armut befreien konnten. Diese Transformation ging jedoch auch mit steigenden Umweltbelastungen einher. Seit Jahrzehnten hat China insbesondere mit Luft-, Wasser-, und Bodenverschmutzungen sowie mit Wassermangel, Bodenerosionen und einem Verlust der Biodiversität zu kämpfen.
Seit den 1980er-Jahren erließ Peking deshalb eine Vielzahl von Umweltgesetzen, etwa zum Schutz der Meeresumwelt (1982) und zum Waldschutz (1984). Ein Meilenstein war die Verabschiedung des ersten Umweltschutzgesetzes im Jahr 1989. Zuletzt hat sich ein Rechtsrahmen namens „1+N+4“ herausgebildet, der das 2015 überarbeitete Umweltschutzgesetz, diverse Gesetze für spezifische Umweltbereiche sowie vier regionale Gesetze umfasst. In vielen Bereichen sind bereits deutliche Verbesserungen erkennbar. Da die Gesetze meist in Reaktion auf Einzelprobleme und akute Krisen entstanden sind, fehlt jedoch ein systematisches Gesamtkonzept. So ist das chinesische Umweltrecht heute von einer unübersichtlichen Fülle an Gesetzen geprägt, die teils erhebliche Rechtswidersprüche und Unklarheiten bedingen. Das erschwert ihre kohärente und effektive Anwendung.
Vor diesem Hintergrund hat sich der NVK 2023 das Ziel gesetzt, das Umweltrecht in China umfassend zu überarbeiten und zu kodifizieren. Bei der Reform lässt die federführende Rechtsarbeitskommission (LAC) des Ständigen Ausschusses des NVK auch Erfahrungen aus dem Ausland einfließen und schaut besonders auch auf Erfahrungen aus Deutschland und Europa.
Um das Verständnis des deutschen und europäischen Umweltrechts zu fördern und einen Beitrag zum Schutz globaler öffentlicher Güter zu leisten, organisierte das Deutsch-Chinesische Programm Rechtskooperation der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) in Mai 2024 eine Fachinformationsreise zu dem Thema. Im Fokus der Reise stand der Rechtsrahmen im Bereich des Umweltschutzes. Der hochrangigen Delegation unter der Leitung von Liang Ying gehörten sechs Fach- und Führungskräfte der LAC an, die mit der Erstellung des Entwurfes des Umweltgesetzbuches betraut sind.
Auf ihrer ersten Station in Berlin traf die Delegation auf Dr. Christof Sangenstedt, der an dem Projekt „Umweltgesetzbuch“ (UGB) der 16. Legislaturperiode im Auftrag des Bundesumweltministeriums federführend mitgearbeitet hat. Beim Gespräch enthielt die Delegation Einblicke in die historische Entwicklung hin zu einem UGB, das die ursprünglich sektoralen Regelungen im Umweltrecht vereinheitlichen sollte, um Unsicherheiten in der Rechtsanwendung zu beheben. Dr. Sangenstedt gab der Delegation Einblicke in die Gründe des Scheiterns des UGB-Vorhabens und führte dies insbesondere auf einen Streit über die integrierte Vorhabengenehmigung, Befürchtungen vor strengeren Genehmigungen, Verlust von Einzelregelungen und ministerielle Kompetenzstreitigkeiten zurück. Neben der historischen Analyse des Vorhabens wurden wichtige Aspekte wie die Umweltverträglichkeitsprüfung, Öffentlichkeitsbeteiligung und eine qualifizierte Behördenorganisation hervorgehoben, die eine praktische Umsetzbarkeit und Akzeptanz von Umweltgesetzen gewährleisten sollen.
Am nächsten Tag besuchte die Delegation das Bundesministerium für Umwelt und Verbraucherschutz (BMUV) in Berlin. Einführend betonte Herr Liang die Integration deutscher Problemlösungen in den chinesischen Gesetzesentwurf und die Relevanz europäischer best practices. Die Kodifizierung sei eines der bedeutendsten Gesetzgebungsvorhaben der letzten 25 Jahre der Volksrepublik. Im Fachgespräch mit Herrn Sauer vom BMUV bekam die Delegation Einblicke in den organisatorischen Aufbau des Ministeriums sowie die Umweltpolitik auf nationaler und internationaler Ebene. Bedeutende Elemente des Umweltgesetzbuchs wurden diskutiert und zudem erklärt, dass viele Regelungen trotz des Scheiterns des Vorhabens durch Novellierungen umgesetzt wurden. Auch aktuelle Herausforderungen wurden thematisiert, die insbesondere die Beschleunigung von Zulassungsverfahren, die Digitalisierung und das Erreichen der Klimaneutralität betreffen. In der anschließenden Q&A-Session ging es vordergründig um die Entsorgung von Abfallprodukten aus Anlagen erneuerbarer Energien und Autobatterien; die Produzentenhaftung nach dem Verursacherprinzip und Maßnahmen zum Schutz vor elektromagnetischer und nuklearer Strahlung. Aktuelle Probleme in Deutschland wie der Schutz der Biodiversität, die landwirtschaftliche Flächennutzung, der natürliche Klimaschutz und das Klimaanpassungsgesetz wurden ebenfalls thematisiert, da diese Themen auch in China von großer Relevanz seien.
Im nächsten Termin in der Repräsentanz der GIZ in Berlin traf die Delegation auf Herrn Peter Rottner vom Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND). Peter Rottner präsentierte detaillierte Einblicke in die Geschichte und Herausforderungen der Umweltgesetzgebung aus Sicht von Naturschutzverbänden und erklärte, dass trotz des Scheiterns des UGB viele Vorschläge des Vorhabens in andere Gesetze eingeflossen seien, etwa die naturschutzrechtliche Verbandsklage. Herr Rottner erläuterte, wie die Aarhus-Konvention und ihre Umsetzung im deutschen Umweltrecht den Zugang zu Umweltinformationen, die Beteiligung der Öffentlichkeit und die Klagemöglichkeiten für Umweltverbände stärken würden und wie dies zu einer verbesserten Einhaltung der Umweltvorschriften geführt und die Notwendigkeit staatlicher Überwachung signifikant reduziert habe. Im zweiten Teil des Fachgesprächs wurde das Wasserrecht fokussiert. Herr Rottner erklärte die Bedeutung der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) und deren Ziel, Gewässer in einen guten ökologischen Zustand zu bringen und Verschlechterungen zu verhindern. Die Veranstaltung hob auch die Rolle der Umweltverbände als „Kümmerer“ hervor, die aktiv an der Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen beteiligt seien und somit einen wichtigen Beitrag zum Umweltschutz leisten. In der abschließenden Fragerunde zeigten sich die Delegierten sehr interessiert an den Klagemöglichkeiten von Umweltverbänden, den diesbezüglichen Voraussetzungen und den Erfolgschancen im Klageverfahren.
Am letzten Termin in Berlin traf die Delegation auf Prof. Gerd Winter von der Universität Bremen. Prof. Winter war federführend an der Erarbeitung des Kommissionsentwurfs zum UGB 1997 beteiligt und ging zunächst auf grundsätzliche Fragestellungen im Rahmen eines Kodifizierungsprozesses ein und beschrieb, welche Akteure in die Überlegungen miteinbezogen werden sollten. Prof. Winter formulierte die maßgeblichen Ziele einer Kodifikation und ging auf grundlegende Begrifflichkeiten ein, etwa die der Umwelt, Ökologie und grünen Entwicklung. Dabei wurde auch das Verhältnis von Umweltschutz und wirtschaftlicher Entwicklung als zentraler Fokuspunkt angesprochen. Ein Thema, das auf besonderes Interesse bei den Delegierten stieß, war die von Prof. Winter formulierte „Doppelbewegung“. Diese starte mit einem fundierten Verständnis des sektoralen Umweltrechts und resultiere in der Erkenntnis, welche Aspekte aus diesen besonderen Gesetzen in den allgemeinen Teil eines Gesetzbuchs strahlen. Es wurde betont, dass jedes Gesetz zunächst Hauptprobleme identifizieren müsse, um in einem zweiten Schritt entsprechende Instrumente zu wählen, die zur Lösung der Probleme geeignet seien. Zudem gab Prof. Winter einen Einblick darüber, wie mit neu aufkommenden Aspekten des Umweltschutzes umzugehen sei und welche politischen Herausforderungen eine Kodifizierung mit sich bringen könne. Zuletzt gab Prof. Winter einen Überblick über das deutsche Abfallrecht und veranschaulichte dieses anhand konkreter Beispiele.
Die zweite Station der Reise führt die Delegation nach München. Dort besuchten die Delegierten das bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz und führte dort ein Fachgespräch mit Herrn Hoelscher-Obermaier, Frau Drexel und Herrn Henzler. Nach einführenden Worten von Herrn Hoelscher-Obermaier, in denen er die Relevanz der Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China betonte, gab Frau Drexel den Delegierten einen umfangreichen Einblick in das deutsche Strahlenschutzgesetz und stellte dabei insbesondere den gesetzlichen Rahmen vor, der sich aus dem nationalen Recht und weiteren Verordnungen ergebe. Es wurde betont, dass auch das Strahlenschutzrecht europarechtlich überformt sei und die Umsetzung durch nationales Recht erfolge. Das maßgebliche Strahlenschutzgesetz wurde systematisch vorgestellt und die zentralen Vorschriften des Gesetzes erklärt. Von besonderer Bedeutung sei die Umweltüberwachung, durch die sichergestellt werden soll, dass im gesamten Bundesgebiet die zulässigen Strahlenhöchstwertgrenzen nicht überschritten werden. Zuletzt wurde der radioaktive Notfallschutz und die verschiedenen Referenzszenarien vorgestellt und die internationale Zusammenarbeit im Strahlenschutz betont. Fragen der Delegation betrafen insbesondere die strahlenschutzbedingten Herausforderungen der Energiewende, die Überwachung von Reststrahlung abgeschalteter Kernkraftwerke, die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern im Katastrophenfall und die Anforderungen an eine Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Genehmigung von Kernkraftanlagen.
Im letzten Termin in Deutschland traf die Delegation auf Prof. Martinez von der Universität Göttingen. Schwerpunkt des Fachgesprächs war das deutsche Immissionsschutzrecht, dessen Anwendungsbereich zunächst abgesteckt wurde. Prof. Martinez erklärte, das Immissionsschutzrecht basiere auf einer europäischen Richtlinie, die in nationales Recht übersetzt worden sei. Der Zweck des Gesetzes wurde definiert und so auch der Unterschied zwischen Immissionen und Emissionen. Immissionsschutzrechtliche Gefahren durch die Überschreitung von Grenzwerten wurden erörtert und neben dem maßgeblichen anlassbezogenen Immissionsschutz auch der produkt-, verkehrs- und gebietsbezogene Immissionsschutz vorgestellt. Da die Delegierten bereits im Vorfeld zur Veranstaltung ein vertieftes Interesse an der auch in China sehr relevanten Lichtverschmutzung zeigten, gab Prof. Martinez auch hierzu einen umfangreichen Einblick und arbeitete die damit verbundenen Herausforderungen heraus. Die Fragen der Delegierten betrafen vor allem die Wirkung der vorgestellten technischen Anleitungen (etwa die TA-Luft), die bundesimmissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung bei der Beantragung einer Genehmigung für ein Vorhaben und die gesetzliche Unterscheidung zwischen genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien Anlagen.
Im Anschluss reiste die Delegation weiter nach Italien. In Rom stand zunächst ein Treffen an der LUMSA Universität mit Vertretern der Universität, Mitgliedern des italienischen Umweltministeriums und den Präsidenten von zwei bedeutenden Umweltschutzorganisationen auf dem Programm. Laut Prof. Pappano und Prof. Farì der LUMSA Universität hat der Gedanke des „Umweltschutzes“ in Italien vor allem seit dem Ende der 1960er Jahren zunehmende Bedeutung gewonnen. Italien verfügt über eine kodifizierte Umweltgesetzgebung, die Fragmentierung der Umweltvorschriften zu beseitigen bezweckt. So hat Italien einen „Einheitstext des Umweltrechts“ (Testo Unico Ambientale, Abkürzung TUA) erlassen, der als „Umweltgesetzbuch“ bezeichnet wird. Herr Di Scipio und Herr Giordano vom italienischen Ministerium für Umwelt und Energiesicherheit betonten die Relevanz von Klima- und Energiepolitik, insbesondere die Bedeutung nationaler Pläne zur Emissionsreduktion. Italien fokussiert 2024 verstärkt auf erneuerbare Energien, unterstützt durch vereinfachte Verfahren für den Anlagenbau. Weiterhin hoben sie die Prinzipien der Vorsorge, Prävention und nachhaltigen Entwicklung hervor. Herr Laporta vom Institut für Umweltforschung (ISPRA) erläuterte dessen Rolle bei der Bewertung der Umweltauswirkungen. Herr Gizzi vom nationalen Umweltfachbetriebsverzeichnis erklärte, dass die Registrierung im Verzeichnis Unternehmen zur Abfallentsorgung und -transport autorisiert. Diskussionen drehten sich um die Integration verschiedener Gesetze in ein einheitliches Gesetzbuch zur Lösung rechtlicher Konflikte in der italienischen Umweltgesetzgebung.
Am zweiten Tag in Rom besuchte die Delegation zuerst die 1980 gegründete Umweltorganisation Legambiente. Der Leiter des Nationalen Observatoriums für Umwelt und Rechtmäßigkeit, Herr Fontana, stellte die Hauptziele von Legambiente vor, darunter wissenschaftlicher Umweltschutz sowie die Förderung von grüner und kreislauforientierter Wirtschaft. Er erörterte zudem zentrale Themen wie Klimawandel, Biodiversitätsschutz und die Bekämpfung von Meeresmüll. Abschließend informierte er über den dreißigjährigen Einsatz von Legambiente gegen Umweltkriminalität und für den strafrechtlichen Umweltschutz. Die Fragen der Delegation konzentrierten sich vor allem auf die Rolle von Umweltorganisationen in umweltrechtlichen Verfahren.
Bei einem Treffen mit der regionalen Umweltagentur ARPA Lazio, die für die Überwachung der Umweltauswirkungen in der Region Lazio verantwortlich ist, wurden wichtige Aspekte ihrer Arbeit vorgestellt. Frau Sangiorgi erläuterte die Überwachung der Wasserressourcen und betonte die Bewertung der Ökosystemintegrität als Priorität. Frau Lucci und Frau Marinelli präsentierten Methoden zur kontinuierlichen Überwachung der Luftqualität und Identifizierung von Gebieten mit Überschreitungen der Grenzwerte. Herr Costa diskutierte die Sanierung von Umweltschadensstandorten und das „Verursacher zahlt“-Prinzip. Abschließend erklärte Herr Cherubini die Rolle der ARPA bei der Überwachung und Kontrolle verschiedener Umweltbelastungen und die wissenschaftlich-technische Unterstützung in Genehmigungs- und Bewertungsverfahren.
Im Rahmen ihres Besuchs bei der Rechtsanwaltskanzlei „PedersoliGattai“ erhielt die Delegation Einblicke in die umweltrechtliche Praxis in Italien durch Herrn Rechtsanwalt Trevisan. Dieser erörterte ausführlich die spezifischen Verfahrensweisen bei Umweltklagen, die rechtlichen und praktischen Herausforderungen, die typischerweise bei der Initiierung solcher Klagen auftreten, sowie die Rolle, die Anwälte in diesem Kontext üblicherweise spielen.
Wir bedanken uns bei allen beteiligten Personen und Organisationen sehr herzlich für die Gastfreundschaft und für die von großer Sachlichkeit und Fachkompetenz geprägten Diskussionen.