Vom 30. Mai. bis zum 5. Juni 2024 besuchte eine sechsköpfige Delegation der Rechtsarbeitskommission (LAC) des Ständigen Ausschusses des Nationalen Volkskongresses Deutschland und Belgien. Thema der Fachinformationsreise war der Rechtsrahmen zur Stärkung des Klimaschutzes sowie zur Förderung der Energiewende und -Sicherheit.
Zum chinesischen Interesse am Thema: Im Zuge der Reform- und Öffnungspolitik durchlief die Volksrepublik China nach 1978 einen rasanten wirtschaftlichen und sozialen Wandel. Diese Transformation ging jedoch auch mit steigenden Umweltbelastungen einher. Seit Jahrzehnten hat China insbesondere mit Luft-, Wasser-, und Bodenverschmutzungen sowie mit Wassermangel, Bodenerosionen und einem Verlust der Biodiversität zu kämpfen.
Seit den 1980er-Jahren erließ Peking deshalb eine Vielzahl von Umweltgesetzen, etwa zum Schutz der Meeresumwelt (1982) und zum Waldschutz (1984). Ein Meilenstein war die Verabschiedung des ersten Umweltschutzgesetzes im Jahr 1989. Zuletzt hat sich ein Rechtsrahmen namens „1+N+4“ herausgebildet, der das 2015 überarbeitete Umweltschutzgesetz, diverse Gesetze für spezifische Umweltbereiche sowie vier regionale Gesetze umfasst. Da die Gesetze meist ad hoc in Reaktion auf Einzelprobleme entstanden sind, fehlt jedoch derzeit noch ein systematisches Gesamtkonzept. So ist das Umweltrecht heute von einer unübersichtlichen Fülle an Gesetzen geprägt, die zudem teils Rechtswidersprüche und Unklarheiten bedingen. Das erschwert ihre kohärente und effektive Anwendung.
Vor diesem Hintergrund hat sich der Nationale Volkskongress (NVK) 2023 das ambitionierte Ziel gesetzt, das Umweltrecht umfassend zu überarbeiten und zu kodifizieren. Bei der Reform lässt die federführende Rechtsarbeitskommission (LAC) des Ständigen Ausschusses des NVK auch Erfahrungen aus dem Ausland einfließen und schaut besonders auf Deutschland, das zwar über ein progressives Umweltrecht verfügt, jedoch auf eine Kodifizierung verzichtet hat, sowie auf die Europäische Union, die der Klima-Governance der Mitgliedsstaaten einen zunehmend umfassenden und ambitionierten Rahmen setzt.
Um das Verständnis des deutschen und europäischen Umweltrechts zu fördern und um einen Beitrag zum Schutz globaler öffentlicher Güter zu leisten, organisierte das Deutsch-Chinesische Programm Rechtskooperation der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) vom 30. Mai. bis zum 5. Juni 2024 eine Fachinformationsreise nach Deutschland und Belgien. Damit die chinesische Delegation ein möglichst differenziertes und umfassendes Bild erhält, organisierte die GIZ Arbeitstreffen mit Expertinnen und Experten verschiedener Verwaltungsebenen sowie aus Think Tanks und der Wissenschaft.
So traf die Delegation in Berlin etwa auf Expertinnen und Experten des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), des Umweltbundesamts (UBA) und des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW). Beim Gespräch im BMWK erhielt die Delegation quasi unmittelbar aus dem Maschinenraum aktuelle Einblicke in die Gestaltung des Rechtsrahmen zur Energiewende in Deutschland. Der Austausch erwies sich auch deshalb als besonders gewinnbringend, weil das BMWK auf deutscher Seite seit vielen Jahren die Deutsch-Chinesische Energiepartnerschaft verantwortet. Im BMWK bot sich der Delegation sodann die Möglichkeit eines Austausches mit Expert*innen, die maßgeblich an der Genese einschlägiger Gesetze wie dem Erneuerbaren-Energien-Gesetz und dem Energieeffizienzgesetz beteiligt waren. Vor dem Hintergrund der Energiepreiskrise in Deutschland im Zuge des Ukrainekriegs einerseits und von Versorgungsengpässen in China andererseits fokussierte die gemeinsame Diskussion nicht zuletzt die Frage, welche regulatorischen Mittel sich böten, um die Energiewende voranzutreiben, ohne dabei die Versorgungssicherheit zu gefährden. Beim Arbeitsgespräch mit dem Umweltbundesamt standen wiederum Fragen des Klimaschutzrechts im Fokus. Es entwickelte sich zudem eine Diskussion zu verfassungsrechtlichen Grundlagen des Klimaschutzes, zur Frage nach Klagemöglichkeiten für Individuen und Verbände sowie zur damit einhergehenden Rolle von Gerichten beim Klimaschutz. Da das Umweltbundesamt nicht nur für die Deutsche Emissionshandelsstelle verantwortlich ist, sondern auch die Planung und Entwicklung des chinesischen Emissionshandelssystems unterstützt hat, bot das Gespräch zudem die Möglichkeit für einen Austausch zur Frage, welche Rolle China und Deutschland auf dem Weg hin zu einem globalen Emissionshandelssystems spielen könnten. Abgerundet wurde der Besuch in der Bundeshauptstadt durch einen Austausch mit Wissenschaftler*innen des DIW, der v. a. die technischen und regulatorischen Rahmenbedingungen des Kohleausstiegs in Deutschland fokussierte und vor diesem Hintergrund die Erfolgsbedingungen für eine Replikation in China beleuchtete.
Die zweite Station der Reise war Hamburg und brachte einen Perspektivwechsel mit sich – weg von der Bundes- und hin zur Landesebene. Von Herrn Prof. Wickel, Mitglied des Klimabeirats der Freien und Hansestadt, lernten die Delegierten nicht nur, dass die Länder dem Bund beim Erlass ambitionierter Klimaschutzgesetze zuvorgekommen waren. Einblicke in die rechtliche Ausgestaltung der Wärme- und Raumplanung verdeutlichten auch, dass den Ländern im Mehrebenensystem der Bundesrepublik eine entscheidende Rolle bei der praktischen Umsetzung der Energiewende zukommt. In der Behörde für Umwelt, Klima, Energie und Agrarwirtschaft (BUKEA) wurde die Delegation dann vom Staatsrat Michael Pollmann persönlich empfangen und erhielt somit von höchster Ebene Einblicke in die jüngste Reform des Hamburger Klimaschutzgesetzes (2024) sowie in die strategische Weiterentwicklung der Freien und Hansestadt zu einem europäischen Wasserstoffhub.
Den Schlusspunkt der Reise setzten schließlich Fachgespräche mit der Generaldirektion „DG CLIMA“ der Europäischen Kommission sowie mit ausgewählten Think Tanks in Brüssel. Im Fokus stand dabei der europäische Emissionshandel als zentrales Klimaschutz-Instrument der EU sowie die rechtliche und politische Ausgestaltung des „Green Deal“. Bei einem Roundtable mit Expertinnen und Experten der Think Tanks E3G und European Policy Centre (EPC) entwickelte sich wiederum eine Diskussion zu wegweisenden Zukunftsfragen. So fand etwa ein Austausch zur Frage statt, was das abzusehende Erstarken populistischer Parteien für die Zukunft des europäischen Green Deals bedeute. Aber auch die für das Verhältnis der EU und China bedeutende Frage, wie sich die Versicherheitlichung von Energiepolitik auf Kooperationspotentiale bei der Bekämpfung des Klimawandels auswirken könnte, wurde offen und konstruktiv diskutiert.
Was sich in all den Terminen insgesamt herauskristallisierte: Auch wenn die politischen Antworten und Rechtsnormen in Peking und Brüssel teils unterschiedlich ausfallen, so stehen doch beide Seiten vor ähnlichen Fragen und Herausforderungen. Wo ist z. B. die richtige Balance zu verorten, zwischen ambitionierter Klimapolitik auf der einen und wirtschaftlicher Entwicklung auf der anderen Seite? Welche Rolle kommt dem Markt dabei zu und wann muss der Staat ordnungspolitisch eingreifen? Und wie lassen sich die Bürgerinnen und Bürger angesichts steigender Energie- und Verbraucherpreise für die Energiewende gewinnen und zu aktiven Akteuren der Transformation machen? Als Rechtsprogramm der GIZ in China freuen wir uns, den Austausch zu diesen Fragen auch weiterhin begleiten zu dürfen.
Wir bedanken uns bei allen beteiligten Personen und Organisationen sehr herzlich für die Gastfreundschaft und für die von großer Sachlichkeit und Fachkompetenz geprägten Diskussionen. Ein Dank gebührt zudem den beiden Dolmetscherinnen, Frau WU Nan und Frau ZENG Yan, ohne deren kompetente Dienste ein länderübergreifender Austausch zu diesen komplexen Themen so nicht möglich gewesen wäre.