2023年7月19日至20日，德国国际合作机构（GIZ）中德法律合作项目受德国联邦经济合作与发展部（BMZ）委托，在北京德国中心举办了非税收入管理、改革与立法研讨会。德国专家与中国全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会（负责财政和预算立法）共同举办了这一线上与线下结合的研讨活动。中方之所以对这一主题感兴趣，主要是因为中国针对非税收入缺乏一部基础性、统一性的法律，而是多年来由许多国务院制定的条例或其他通知加以规范。因此，全国人民代表大会已将非税收入立法列为改革重点。
德国国际合作机构（GIZ）法律项目负责人汉马可博士和全国人大常委会预算工作委员会法案室主任王闻越先生分别致开幕词。在开场白中，双方都对多年来因疫情而转为线上交流的形式后首次能开展面对面座谈表示十分高兴。王闻越先生还对德国国际合作机构迄今为止开展的合作表示感谢： 自2003年以来税收立法这一领域通过各种中德研讨会和对话活动得到了深化推进，交流中了解的德国法律解决方案已对中国的立法质量产生了积极影响。将德国的法律解决方案和实施经验纳入立法改革的传统，其效果已经得到了证明。
图一：会议第一天的合照
全国人大常委会预算工作委员会法案室处长苏大城先生在其发言中强调了不包括税收和债务收入的中国非税收入在公共服务财政资金保障中的突出重要性： 2022 年中国非税收入约为 1.6 万亿欧元，约占政府总收入的 40%。除出售土地使用权外，行政收费和所谓的政府专项基金（如可再生能源发展基金）所占份额最大。此外，他还向与会者概述了中国重要非税收入的现行法律基础。由于目前主要以国务院单行条例的形式存在，而且部分条例已经过时，相互矛盾，为此全国人大常委会预算工作委员会的工作重点是制定一套基础性的法律文本。他希望此次研讨会能为如何加强该领域的法治和法律确定性提供思考。
研讨会第一天的重点是施派尔德国行政管理大学教授吉塞拉·费柏博士的介绍。在讲座中我们了解到德国这个“税收国家”的非税收入仅占财政收入不到 4%，其重要性相对较小。其对国家财政收入理论基础的介绍还揭示了造成这种情况的原因：德国国家主要根据支付能力原则进行财政融资，该原则排除了通过非税收入进行财政融资的可能性。在德国，只有在以下两种情况下才可能有例外：（1）国家本身在市场经济中运作，或者（2）适用排除原则（即排除非纳税人享受某些服务）。在传统的使用费情况下，非税收入的数额是基于所产生的成本的类型和多少（如垃圾处理费）决定的；另一方面，在行政收费的情况下（如规划许可费），非税收入的数额与国家服务可能带来的利益相对应。
联邦、州和市镇的公共预算收入情况（见幻灯片）也清楚地表明，带黄色标记的非税收入在市镇一级相对更为重要。因此，这里不仅征收大部分与公众利益相关的公共服务费，在市政府提供公共服务的同时，往往国家也在开展更多的经济活动。与中国相比德国的非税收入不存在更大的改革需求，因为其有统一的法律基础，而且各市镇基本上有稳定的商业税、房地产税以及个人所得税和增值税收入份额等稳定的收入。尽管如此，关于这一话题的讨论始终存在争议。其中包括正在进行的关于将高速公路和高速公路收费扩大到小汽车的辩论，以及针对公共服务主要用户收费的夸大成本计算而屡次提起的法庭诉讼，在德国，这些诉讼往往是用户胜诉。
之后在德国国际合作机构GIZ中德法律合作项目顾问霍曼先生的主持下，与会代表进行了热烈的讨论： 首先对德国的行政收费不按照成本覆盖原则进行计算，以及如何认真量化国家服务所带来的收益这一相关问题，中方表现出了浓厚的兴趣。其次，双方共同讨论了为什么在公共服务企业私有化过程中的收费收入往往无法在现金统计中找到等问题。
图2：发言者： 费柏（Färber） 教授（左上）；克劳里希（Kraulich） 先生（左下）和洛泽（Lohse）博士（右下）
第二天的交流活动由全国人大常委会预算工作委员会法案室副主任蔡巧萍女士主持，重点讨论了德国非税收入的法律框架。由于联邦各州拥有自己的财政主权，而市镇拥有派生的财政主权，所以非税收入在市镇一级具有特别重要的财政意义，两位德国专家们以黑森州和黑森市镇为例介绍了德国的相关法律框架，他们是黑森州财政部市镇财政一司司长帕特里克-克劳里希先生及其女同事洛泽博士，德国国际合作机构有幸邀请到了这两位德方报告人，他们从行政管理实践角度发表了独到的见解。 在上午的报告中他们摘录了黑森州行政费用法和市镇地方费用法作为黑森州规费和垫款的主要法律依据，以及行政强制执行法和执行费用法作为次要法律依据。
图3：黑森州行政费用法
因为在中国国有企业和所谓的 “政府专项基金”具有特殊重要性，所以德方报告人最后更详细地介绍了黑森州经济活动的法律框架（如 法兰克福机场）和特别收费。后者与政府专项基金类似，只有在被征收特别费用的群体与征费的目的（如渔业费）有明确关系的情况下才允许征收。在随后的讨论中，与会者特别关注联邦宪法法院的判决，根据该判决，所有预算案都必须附有关于所有特别收费的文件，以加强透明度和议会民主合法性（见幻灯片）。
图4：黑森州2023/24的预算中特别费用部分的摘录
全国人大常委会预算工作委员会法案室副主任蔡巧萍女士在总结发言中指出，最初我们担心中德两国在非税收入管理方面的差异过大，无法就这一议题进行有益的沟通与交流，但这一担心现在证明是多余的；相反，两国在非税收入的种类和征收方面在某些地方非常相似，中方可以借鉴德国模式直接适用于中国推进相关非税收入的管理和立法改革，相似之处包括税收与费用二者依据的不同的理论基础，即支付能力原则与使用者付费原则/等价原则。此外，通过此次研讨会的交流她对中国行政收费法的立法起草更有信心。
与会的 20 多位中方代表主要来自全国人大常委会预算工作委员会和法制工作委员会，也有来自国家发展和改革委员会、中国司法部、中国财政部和国家税务总局的代表。活动参与者调查问卷显示，参会者对德国非税收入体系的认识提高了许多。由于很多参会者都提出对在税收立法领域进行持续对话有很大兴趣，德国国际合作机构GIZ中德法律合作项目将在未来继续支持中德双边交流。