2024年5月23日至29日，全国人大常委会法制工作委员会（法工委）六人代表团访问了德国和意大利。本次专题考察围绕中国环境立法的法典化，就污染防治相关问题进行研究和交流。
关于中国对该主题的关注：
随着改革开放政策的实施，自1978年以来，中国经历了快速的经济和社会变革，使约8.5亿人摆脱了贫困。然而，这一转型也伴随着日益加剧的环境压力。几十年来，中国尤其面临空气污染、水污染、土壤污染、水资源短缺、土壤侵蚀以及生物多样性丧失等问题的严峻挑战。
为应对这些问题，自20世纪80年代起，中国陆续颁布了多部与环境相关的法律，例如1982年的《海洋环境保护法》和1984年的《森林法》。1989年《环境保护法》的通过则成为中国环境立法的一个里程碑。近年来，中国逐步形成了被称为“1+N+4”的法律框架，包括2015年修订的《环境保护法》、多部针对特定环境领域的专项法律，以及四部针对特殊地理、特殊区域或流域的法律。尽管在许多领域已经有了显著的改善，但这些法律多是针对单一问题或紧急危机而制定，缺乏系统性的总体规划。因此，中国现行环境法律体系存在着繁杂冗余的现象，不仅法规数量庞杂，还有着一定的规则冲突和模糊之处。这些问题增加了法律体系协调和有效实施的难度。
鉴于此，全国人大常委会于2023年明确提出编纂生态环境法典的目标。在此次改革中，负责主导工作的全国人大常委会法工委积极借鉴国际经验，特别关注德国和欧洲在环境立法领域的情况。
为促进对德国及欧洲环境法律体系的理解，并为全球公共产品的保护贡献力量，德国国际合作机构（GIZ）中德法律合作项目受德国联邦经济合作和发展部（BMZ）的委托，于2024年5月组织了这次专题考察。本次考察以环境保护法律框架为核心主题。由行政法室梁鹰主任率领的代表团共有六名成员，均为全国人大常委会法工委的专业人士，并承担生态环境法典草案的起草工作。
在柏林的首站访问中，代表团会见了昂根斯泰特博士。他曾在德国联邦环境部的委托下主导参与了第16届立法周期的《环境法典》（UGB）项目。在交流中，代表团详细了解了德国推动《环境法典》过程中将原本分散的环境法律法规统一化的历史背景及其目的，旨在解决法律适用中的不确定性问题。昂根斯泰特博士向代表团分析了《环境法典》项目未能成功的主要原因，其中包括涉及一站式项目审批的争议、对更严格审批要求的担忧、个别规定的缺失，以及部门之间的权责分歧。此外，除了历史分析外，昂根斯泰特博士还重点提到了该项目的其他关键因素，包括环境影响评估、公众参与以及高效的行政组织机构。这些要素被认为是确保环境法律的实际可操作性和社会接受度的关键。
次日，代表团访问了位于柏林的德国联邦环境与消费者保护部（BMUV）。梁鹰主任在开场讲话中强调了将德国的解决方案融入中国立法草案的重要性，以及欧洲实践经验的借鉴意义。他指出，编纂生态环境法典是中华人民共和国过去25年中最重要的立法项目之一。在与BMUV的绍尔先生的交流中，代表团深入了解了BMUV的组织架构以及其在国家和国际层面的环境政策。绍尔先生接着在讨论中详细分析了《环境法典》的重要要素，并说明尽管该项目未能成功，但许多相关规定已通过专门法律的修订得以实施。会谈还涉及当前面临的主要挑战，包括加速审批程序、推动数字化进程以及实现气候中和的目标。在随后的问答环节中，双方重点探讨了可再生能源设施及电动汽车电池废弃物的处置问题，生产者责任在“污染者付费”原则下的具体落实措施，以及防范电磁辐射和核辐射的保护手段。此外，讨论还涉及了德国当前的关键问题，如生物多样性保护、农业用地的合理利用、自然气候保护及气候适应法。这些议题同样与中国的环境保护工作密切相关。
在GIZ的柏林办公室，代表团会见了德国环境与自然保护协会（BUND）的洛特纳先生。他从环境与自然保护协会的视角出发，详细介绍了德国环境立法的历史发展与挑战。他指出，尽管《环境法典》（UGB）项目未能成功，但其许多建议已被纳入其他专门法律，例如《自然保护法》中关于环保组织提起公益诉讼的相关规定。洛特纳先生还详细说明了《奥胡斯公约》及其在德国环境法律实施中如何强化获取环境信息、公众参与以及环保组织提起诉讼的权利。这些措施不仅提高了对环境法规的遵守，还显著减少了对政府监督的依赖。在交流的第二部分，讨论重点转向水法领域。洛特纳先生介绍了欧盟《水框架指令》（WRRL）的重要性及其目标，即改善水体的生态状况并防止其恶化。他还强调了环保组织在这一过程中发挥的关键作用，这些组织作为“关切者”，积极参与行政决策的审查，为环境保护作出了重要贡献。在最后的问答环节中，代表团对环保组织的诉讼权利、提起诉讼的条件以及诉讼程序的成功可能性表现出了浓厚兴趣。
在柏林的最后一场专家交流中，代表团会见了不来梅大学的温特教授。他曾主导参与了1997年《环境法典》委员会草案的起草工作。他首先阐述了法典化过程涉及的基本问题以及应纳入考量的相关利益方。温特教授阐述了法典化的主要目标，并对环境、生态和绿色发展等基本概念进行了详细解释，同时将环境保护与经济发展的关系作为核心关注点进行了讨论。代表团对温特教授提出的“双向运动”理论表现出浓厚兴趣。该理论从深入理解环境部门法开始，并由此推导出哪些具体法规内容可以纳入法典的一般部分。他强调，每部法律都应首先明确主要问题，然后选择适合解决这些问题的工具和措施。此外，温特教授分享了应对新兴环境保护议题的方法，以及法典化可能面临的政治挑战。他还概述了德国废弃物法律体系，并通过具体案例对其进行了说明，使代表团对德国的废弃物法律制度有了更直观的理解。
作为此次行程的第二个城市，代表团来到了慕尼黑，访问了巴伐利亚州环境与消费者保护部，并与霍尔舍尔-奥伯迈尔先生、德雷瑟女士以及亨茨勒先生进行了交流。在霍尔舍尔-奥伯迈尔先生的开场致辞中，他强调了德国与中国合作的重要性。随后，德雷瑟女士为代表团详细介绍了德国的《辐射保护法》，特别阐释了其法律框架，该框架由国家法律及其他相关法规构成。她指出，辐射保护法规也受到欧盟法律的约束，由各成员国将其转化为国内法进行实施。她对《辐射保护法》的结构作了全面讲解，并分析了该法中的核心规定。其中特别强调了环境监测，其旨在确保全德范围内的辐射水平不超过法定最高限值。此外，还介绍了辐射应急保护的相关内容及各类参考情景，并进一步强调了辐射防护领域的国际合作。代表团提出的问题主要集中在以下几个方面：能源转型过程中辐射保护的挑战、已关闭核电站残余辐射的监测、联邦与州在突发事件中的职责分工，以及核电设施审批过程中对环境影响评估的具体要求。
在慕尼黑的最后一场交流，代表团会见了来自哥廷根大学的马丁内斯教授。交流的重点是德国的排放控制法。马丁内斯教授首先界定了该法的适用范围，排放控制法基于一项欧洲指令，并已被转化为德国国内法。他对该法律的目的进行了说明，同时阐释了“环境污染”与“排放”之间的区别。探讨的内容还涵盖了因超标而引发的环境防治风险、事件驱动型环境防治，以及产品、交通和区域相关的环境防治。由于代表团在活动前已对光污染这一在中国同样具有重要意义的议题表现出浓厚兴趣，马丁内斯教授对此作了详细的讲解，并分析了相关的挑战和应对措施。代表团的提问主要集中在以下几个方面：所介绍的技术指南（例如《空气技术指南》的实际效果）、排放控制法在项目审批中的综合效力，以及法律对待需要审批与免审批设施的区别。
随后，代表团前往意大利罗马。在罗马的行程首先安排了与卢姆萨大学代表、意大利环境部成员以及两大重要环保组织主席的会面。根据卢姆萨大学的帕帕诺教授和法利教授的介绍，“环境保护”这一理念在意大利自20世纪60年代末开始逐渐受到重视。意大利制定了统一的环境法典，旨在消除环境法规的碎片化问题。为此，意大利颁布了一部被称为“环境法典”的《环境法统一文本》。意大利环境与能源安全部的迪希皮奥先生和格奥达诺先生强调了气候与能源政策的重要性，特别是减少排放的国家计划的关键作用。他们指出，意大利将在2024年加大对可再生能源的关注，并通过简化审批流程支持新能源设施的建设。同时，他们还强调了“预防原则”、“防范”以及“可持续发展”的重要性。意大利环境研究与保护研究所的拉波塔先生详细阐述了该研究所在环境影响评估中的角色。国家环境专业企业注册机构的吉兹先生则介绍了该机构的作用，即通过注册授权企业从事废物处理和运输业务。讨论围绕如何通过统一法律文本整合不同法规，以解决意大利环境立法中的法律冲突问题而展开。
在罗马的第二天，代表团首先访问了成立于1980年的公益环保组织“Legambiente”。该组织的国家环境与法治观察中心的主任丰塔纳先生向代表团介绍了“Legambiente”的主要目标，其中包括科学化的环境保护，以及推动绿色和循环经济的发展。他还详细阐述了气候变化、生物多样性保护和海洋垃圾治理等核心议题。最后，丰塔纳先生介绍了意大利环境联盟三十年来在打击环境犯罪和推动刑事环境保护方面的努力和成就。代表团的问题主要集中在环保组织在环境法律程序中的角色及其影响力。
在与拉齐奥大区环境预防与保护局的会面中，代表团了解了该局在拉齐奥大区环境影响监测方面的核心工作内容。桑吉奥尔吉女士详细介绍了水资源的监测工作，并强调生态系统完整性评估是其首要任务。鲁奇女士和马里内利女士则展示了持续监测空气质量的方法，并指出了超标区域的识别手段。科斯塔先生讨论了环境污染场地的修复工作，并强调了“污染者付费”原则的实施。最后，切鲁比尼先生阐述了拉齐奥大区环境预防与保护局在环境污染监测与控制中的角色，以及在审批和评估程序中提供的科学技术支持。
在访问“PedersoliGattai”律师事务所期间，代表团通过特雷维杉律师的介绍，深入了解了意大利环境法的实践情况。特雷维杉律师详细讲解了环境诉讼中的具体程序、提起此类诉讼时通常面临的法律和实践挑战，以及律师在此背景下通常扮演的角色。
我们向所有参与的个人和组织表示衷心感谢，感谢他们的热情接待以及带有高度专业性和客观性的深入讨论。